Réformer par ordonnances : comment ça marche ?

Dès cet été, et comme promis durant la campagne présidentielle, Emmanuel Macron entend réformer le Code du travail au pas de charge. Mais pour mener à bien ces réformes, le nouveau président avait déclaré vouloir légiférer par ordonnances, une mesure peu connue, mais souvent comparée à l'article 49.3. Mais qu'est-ce que signifie au juste légiférer à coups d'ordonnances ?

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De manière habituelle et générale, un projet de loi (proposé par le gouvernement) ou une proposition de loi (proposée par un parlementaire) doit faire la navette entre l'Assemblée et le Sénat, où ils sont débattus et amendés avant d'être adoptés ou rejetés. Mais pour contourner ce circuit, l'exécutif dispose de deux moyens : le désormais célèbre article 49.3 de la Constitution et les ordonnances.

Le gouvernement demande au Parlement de lui "prêter" son pouvoir législatif

Concrètement, ces dernières permettent à l'exécutif de se passer du Parlement (Assemblée + Sénat) pendant une durée limitée. C'est l'article 38 de la Constitution qui encadre cette pratique : "Le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi." Autrement dit, le gouvernement demande au Parlement de lui "prêter" son pouvoir législatif. 

Les ordonnances sont ensuite prises en Conseil des ministres (après avis du Conseil d'Etat), signées par le président de la République puis promulguées. "Elles entrent en vigueur dès leur publication mais deviennent caduques si le projet de loi de ratification n'est pas déposé devant le Parlement avant la date fixée par la loi d'habilitation, précise encore l'article 38. A l'expiration du délai mentionné au premier alinéa du présent article, les ordonnances ne peuvent plus être modifiées que par la loi dans les matières qui sont du domaine législatif."

L'objectif principal de la législation par ordonnances est le gain de temps : il n'y a pas d'allers-retours entre les chambres, et l'ordonnance entre en vigueur dès sa promulgation.

Quelle différence avec l'article 49.3 ?

Comme l'explique Marianne, il existe cependant des garde-fous. "Puisque l'Assemblée doit autoriser l'utilisation des ordonnances, le gouvernement doit disposer d'une majorité pour l'obtenir. Dans sa loi d'habilitation, le Parlement précise une date limite de dépôt des ordonnances. Enfin, après les avoir promulguées, le gouvernement doit présenter au Parlement un projet de loi de ratification de ses ordonnances. En cas d'adoption, elles prennent force de loi. Dans le cas contraire, elles n'ont qu'une valeur réglementaire, c'est-à-dire inférieure à la loi."

Quelle différence alors entre l'article 49.3 (utilisé dernièrement pour faire passer la loi... Macron) et les ordonnances ? Le premier laisse les débats se dérouler normalement dans les deux chambres mais donne au gouvernement la possibilité d'outrepasser l'étape du vote. L'ordonnance, elle, se passe des débats mais nécessite deux votes : les parlementaires de l'Assemblée nationale et du Sénat sont en effet consultés au début et à la fin de la procédure.

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